治霾不妨纳入政绩考核

　　2015年底，湖北祭出治霾狠招，出台新规对各地市州的空气质量进行奖惩考核，每立方米超标1微克按30万元的系数做出罚款。

　　按标准表述，此举称为“生态补偿”，所缴款项专用于大气治理。它似乎仍带有“重刑主义”的治理色彩，当然不能简单地说这就是以罚代管，经济处罚作为环境治理的手段本就不可缺少，而且，湖北也不是第一个采取此种措施的省份，山东省早在两年前就已有先例，据相关统计数据显示，空气质量同比指标有明显改善。可见这一招在短时内的效果也是值得肯定的。

　　但这一狠招是不是真的狠到了点子上了？这一点还需分辨。按湖北省环保官员的话说，这种处罚标准考虑了湖北的实际情况，标准低了，这些城市感受不到痛，标准太高，地方又承受不了，目前的处罚是“痛感”适中，“痛”得恰到好处。但到底是谁在痛，又能痛多久，痛过之后，会不会伤疤没好又忘了痛？这些都是问题。

　　首先要分辨的，是重罚之下，谁有“痛感”？环境治理有个法则，就是谁污染谁治理，那么，重罚对象也应该是污染者。而雾霾的产生成因复杂，涉及企业生产排放、农业生产排产、居民生活排放、汽车尾气排放等诸多方面，因此，必须分清大气污染中不同主体的责任，并进行针对性处罚，才能使处罚罪当其罪，让污染者在痛定思痛之后有所忌惮。省环保部门出台规定，只针对地方政府，其意义在于追究政府管理之责。这里包含着一套行政权力逻辑，也涉及环境治理的管理机制。按这一逻辑，处罚首先是要让政府主要领导觉得“痛”，再由政府的治理把“痛感”扩散到其他各类责任主体。显然，这里的处罚是一级措施，它需要细化为地方大气治理的进一步处罚措施。但鉴于空气污染成因的复杂性，这种转移到的“痛感”未必能让污染者都感同身受。而且，罚款是由地方财政资金支出，也就是说实际上是由全体民众来承担，他们在承担雾霾之痛的同时，还要感受处罚之痛，这显然是不合理的。

　　其次，这种处罚之“痛”能否持久有效？环保部门与地方政府的关系一直是环境治理的体制性难题，对地方政府的笼统处罚实际上是肯定了政府在环境治理中大包大揽的合法性，这一方面可能促使政府对环保执法更大地赋权，但另一方面，如果地方政府出于地方经济效益和官员政绩等方面的“综合考虑”，觉得环保部门的处罚之“痛”尚在可承受范围之内，重罚则未必就能收到预期效果。而且，如果不能有针对性地让每个污染者都有切肤之痛，这种泛化的痛感就会变得更加麻木了。

　　因此，治霾上大招并非长效机制，罚款之余，还需有配套的政策。如对地方官员政绩考核需有科学标准，同时，他们只是城市管理者而不是“城市”，他们并不能代行一切权力，从管治责任上，我们需要强化专业管理部门的职权。而且，重罚治霾只是空气治理的行政手段之一，环境治理需要综合运用行政和市场手段。雾霾之痛，岂可一罚了之？（刘国强）