期待新行诉法守护公民权利绿地

　　本报特约评论员傅达林

　　修法以最高限度的共识和最低限度的成本,实现对公民权利救济的最大追求,其实践效果值得期待。

　　11月1日,十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过关于修改行政诉讼法的决定。这是该法实施24年来首次大修,修改后的行诉法将于2015年5月1日起施行。

　　法谚有云,无救济即无权利。那些被写入法律文本的种种权利,实质性的意义取决于,当被侵犯尤其是被公权力机关侵犯时,权利人能否诉诸一个独立公正的司法,以获得实际的保护。行政诉讼,就是国家为公民权利提供救济的重要司法渠道,借助它,羸弱的个人才能有效抵抗强大公权的违法侵扰,守护好自己的权利绿地。

　　二十多年前制定的行政诉讼法,曾被誉为中国法治的一个“里程碑”。但随着市场经济不断释放出利益动力,这部法律日益呈现出滞后性,难以有效回应公民高涨的权利诉求。这些年,行政诉讼陷入“立案难、审理难、执行难”困境,出现立案率低、实体判决率低、撤诉率高、上诉率高的“两低两高”态势,每年受理案件10万左右,在判决的案件中原告胜诉率不到10%,司法救济权利的功能极为有限,大量纠纷溢出司法渠道而排向信访或群体性事件。

　　一方面是社会上不断攀升的矛盾纠纷,另一方面是正规的行政诉讼功能式微,于是修改行政诉讼法提上日程。但由于关系到司法权对行政权的监督,修改过程中各方面意见不太统一,博弈比较激烈,进展较为艰难。及至目前,通过的修正案还不能说是一个令多方都满意的方案。但这种立法妥协的结果,始终坚持公民权利优先,如行政首长出庭应诉等程序上的亮点,体现出立法者对公民权利救济的细节性珍重。

　　综观此次修法,主旨就是拓宽对公民权利的司法保障。一是适度扩大了受案范围。受案范围决定着公民权利受司法保护的范围,草案三次提交人大审议,在受案范围上一次比一次拓宽,最终把可以起诉的“具体行政行为”修改为“行政行为”,为将来更大范围地救济权利预留了空间。同时将“规章授权作出行政行为的组织”纳入被告范围,意味着对这些组织的侵权行为也可提起诉讼。还将诸如备受关注的土地房屋征收补偿协议等明确列为受案范围,有效避免实践中司法机关以法无明文为由拒绝受理。

　　二是畅通了诉讼渠道。针对实践中的立案难,修法加强了对公民诉权的保护,实行登记立案,并且在程序上增设了不立案的救济渠道,强化对应该立案而不立案的司法问责,以保证相对人的争议和纠纷不受阻碍地顺利立案。

　　三是强化了执行责任。执行难是行政诉讼的一大顽疾,使获得裁判救济的权利依然落实不到权利人手中。为此,修法增加对行政机关负责人不执行裁判的责任,严重者可拘留,这有助于强化行政机关对司法裁判的敬畏,增强其执行裁判的压力和自觉性。

　　或许与很多人的期待相比,修法显现出一种谨慎的态度,在建立行政法院、增加公益诉讼等方面,没有突破性进展。不过从整体上看,修法以最高限度的共识和最低限度的成本,实现对公民权利救济的最大追求,其实践效果值得期待。