在“紧箍”下“涅槃”

　　日前，国土资源部下发通知，要求划定城市开发边界，严格控制城市建设用地规模。这是“两个最严格”土地管理制度的又一次强化。有人认为，这与刚刚吹响的城市化号角声，似乎有些“格格不入”——没有土地的承载，城市化之“城”岂不成了“空中楼阁”？

　　然而，细细研析《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，却发现一些“弦外之音”——一边重申“严守耕地红线”，一边还要建立基本农田保护负面清单；一边规定人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，一边再突出强调，要重点控制东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角三大城市群建设用地规模；一边是原则上不再安排500万人口以上特大城市中心城区新增建设用地，一边又表示，“确需扩大的，要采取串联式、组团式、卫星城式布局”等等。细细揣摩，以上与全国城镇化会议定的“基调”，其实一脉相承——

　　要生产，更要生态。在现代经济发展中，土地不仅具有传统的生产功能、承载功能、资源功能，在我国还承担着独特的社会保障功能，而作为现代农业的扩展与延伸，又衍生和演化出一种新的功能，即生态功能。土地的生态功能主要体现在两个方面：一是保护和改善生态环境的作用与能力，如防风固沙、保持水土、涵养水源、净化环境、调节微气候等；二是为维系生物多样性提供生态空间保证，如生物栖息地等。生态功能是基础，是其它功能得以实现的前提条件。《通知》要求，严格划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，不但能守住18亿亩耕地保护红线，确保粮食安全生产；而且对维持城市生态安全、实现土地可持续利用，意义重大而深远。

　　在城市周边划定基本农田，并实行严格管理、永久保护，相当于给城市发展建起了一道生态屏障，使快速发展中的城市系统，能够依靠生态系统的自我调节来维持平衡，并在城市化发展中融入生态文明理念：既要在大尺度层面，把城市作为一个整体进行规划建设，使城市中的“自然”处于调控环境质量的地位；又要在小尺度层面，对交通、住宅、河流、水体等进行生态学设计，尽可能地减少对自然生态的干扰、损害和破坏。这是城市化迈向可持续未来的一条绿色通道。

　　要集聚，更要集约。城市化的本质是一种空间集聚，是通过人口集聚带动其他要素的集聚过程。就其空间形态而言，主要有两种形式：一种是水平方向的扩展，一种是垂直方向的集约。在“地根”紧缩的背景下，谋求如何以更少的土地，容纳更多的人口、产生更高的效益、承载更优的功能，加快城市地面、空中、地下三维空间的立体开发，促进城市精明增长，成为今后城市化面临的一项重要课题，也是城市化的出路所在。

　　地下空间作为一种新型的国土资源，不但具有资源性的空间属性，而且还具有隐蔽性、隔离性、耐震性、防爆性及热稳定性等特征，在扩大城市空间和基础设施容量、改善城市环境和缓解污染、保护历史文化与景观形态、以及保障城市安全和防空防灾等方面，能够发挥独特而独到的作用。为此，在强化地面空间集约利用的基础上，大规模地开发利用地下空间，推进城市交通、市政、环保、仓储、物流及防灾等城市功能设施的地下化，不啻为城市空间集约式拓展的一个方向。

　　要协调，更要协作。从单中心走向多中心，是城镇空间结构演变的客观趋势，也是城市化进入成熟阶段的重要标志。在城市化与信息化复合对接的基础上，依托发达的综合交通网络，特别是快速、便捷、网络化的城际轨道交通，促进大、中、小城市和小城镇协调发展，既能有效化解大城市人口拥挤、交通堵塞、住房困难之类的城市病，又能提高城镇之间的组织化程度，有利于提高经济社会发展的整体效率。

　　在促进城市化空间形态协调发展的同时，还要建立城镇间的分工协作关系。即要打破行政区划限制，建立要素自由流动、资源市场配置机制，在更大区域范围内促进不同要素的分流、分层、分化，并通过地价的杠杆作用，引导高端要素向城市中心城区流动、生产性要素向周边转移。在市场的决定性作用下，建立更大范围、更深层次的经济联系，从而形成一个空间分布有序、功能定位清晰、分工协作紧密的有机整体。

　　浙江地处东部沿海，是长三角城市群的重要成员，耕地后备资源又严重不足，显然是建设用地受到严格控制的地区。重重“紧箍”之下，惟有全面深化改革，积极探索生产生态、集聚集约、协调协作的发展模式，城市化方能在“涅槃”中，继续走在全国前列。

　　（庞亚君 作者单位浙江省发展规划研究院）