开征拥堵费：治得好北京交通拥堵吗？

 

　　9月2日是北京市交通委预计的拥堵日之一，当日早高峰拥堵指数达到8.5，全路网严重拥堵。

　　常年限号、严格限购，但北京拥堵情况还在不断恶化

　　2011年初，北京出台了被称为“史上最严格”的车辆限购政策，符合条件的市民按月参加摇号，每月两万个名额。同时，与该政策配备的是奥运会后一直实行的尾号限行政策继续持续，城中心停车费大幅上涨。而根据最新的方案，明年每月摇号名额极有可能下降到一万个，市民中签难度更大。

　　2011年的政策在初期还是达到了短暂的效果。2011年上半年的交通拥堵情况下降了5%-10%，但是随着下半年交通高峰的来临，这种政策效果很快被抹平，交通拥堵加剧。根据北京市交通研究发展中心的统计数字，2013年上半年，北京市平均工作日的交通拥堵指数是5.0，比去年同期增长6.4%。工作日路网的平均拥堵时间是1小时40分钟，比去年多了30分钟。而且，今年上半年晚高峰有10天出现严重拥堵，指数在8.0以上，比去年多了两天。

　　拥堵费本就存在争议，而且操作难度巨大

　　于是，在这种背景下，“与国际接轨”、“借鉴国际先进经验”的拥堵费就被提上了台面，试图作为缓解北京拥堵的一项措施。然而在世界上的大城市中，征收拥堵费的并不是很多，英国的首都伦敦、新加坡市中心、瑞典首都斯德哥尔摩、意大利的罗马等城市或早或晚征收拥堵费，以缓解城市交通拥堵。

　　即使在征收拥堵费的城市，拥堵费本身也存在巨大的争议。伦敦最先提出征收道路拥堵费是在1964年，经过了几十年的博弈，才于2003年冒险通过实施。但有学者亲身观察研究发现，尽管伦敦2003年刚开始收取拥堵费时车流量减少了15%至20%，但如今车流量已基本恢复到原来水平，拥堵照旧，甚至形成“越收越堵”的窘况。

　　整个的计费系统也是一个巨大的工程。伦敦征收拥堵费的地区不过20平方公里，而北京光是二环内的面积就达到62.5平方公里，况且主要拥堵路段还不止于二环内。而北京的资源有多集中于城中心，这样造成的结果就是工作、生活在城中心的人不得不缴纳拥堵费，而其他人可以选择平行道路绕行，加剧其他道路的拥堵。

　　何况北京交通瓶颈根本原因在于城市规划“先天不足、后天畸形”

　　拥堵费治不了拥堵的根本原因在于，这剂“药”治不了北京拥堵的这个“症”。拥堵是全世界的大城市难以避免的问题，然而每个城市形成拥堵的原因却也存在各自不同的特点。北京拥堵是由多方面原因综合而成（这一点将在下一个部分详述），而且北京的城市规划存在着“先天不足、后天畸形”的根本问题。治堵，是拥堵费难以肩负起的重任。

　　更重要的是一个难以忽视的现实，在北京道路上行驶的除了私家车以外，还有相当数量的公车。拥堵费对于私家车主来说，是要从自己口袋里掏的，自然会盘算和心疼；而对于公车来说，这部分费用并不需要个人负担，也就无所谓这种担心。所以，假如不对公车有所限制，这种拥堵费无疑会制造新的不公平。

北京地铁虽然利用率没达到发达国家水平，但是高峰时段的拥挤程度丝毫不减。

　　摊大饼：人口暴增，卫星城变“睡城”

　　征收拥堵费无助于缓解拥堵，是因为北京拥堵存在着复杂而深刻的原因，首当其冲的就是毫无节制的“摊大饼”。

　　1983年，《北京城市建设总体规划方案》出台，北京的二环、三环、四环、五环在此时被勾勒出来了，此规划奠定了今天北京主城区空间发展的格局。这种发展模式也就是后来人们常说的“摊大饼”模式。这种“摊大饼”式的发展带来了很多城市病。北京也曾试图控制中心城区严重的“摊大饼”现象，发展远郊区的卫星城。不过，这一控制并不成功，“摊大饼”日益严重，远郊也没发展起来。

　　人口暴增成为北京“摊大饼”式扩展的主要原因。相关的数据显示，1949年北京的户籍人口只有414万，但到了上世纪80年代中期已增加到950万。在2004版的城市规划中，到2020年北京目标人口不超过1800万，而在2009年，北京的常住人口就达到了将近2000万。

　　城市的扩大和人口的暴增直接结果就是交通压力的增大，而在近20年里，北京又在周边部署了天通苑、回龙观、通州等边缘组团和卫星城。然后这些地区几乎无一例外的发展成为“睡成”，居民还需要在城区工作，早晚的通勤大大加剧了交通的压力。北京地铁5号线贯穿南北连接天通苑，通车一年后就达到了2032年的远期预测客流。

　　单中心：北京中心城聚集了60%以上的人口和78%的GDP

　　之所以边缘组团和卫星城的居民还需要忍受拥挤的潮汐客流进入到城区内工作，与北京的城市结构也密不可分。北京市政协城建环保委员会的一份数据显示，北京中心城以全市8.3%的国土面积，聚集了全市60%以上的人口和78%的GDP。而且，金融业、商务服务业、信息服务业等城市高端功能正继续呈现向中心城聚集的态势。

　　虽然北京的总体规划提出要把中心城过度密集的功能和产业向新城疏散，然而效果并不明显。相反，近几年，位于西城区的金融街去年迈开西扩步伐，其核心区将从原规划的1.18平方公里拓展至2.59平方公里；位于朝阳区的CBD去年宣布东扩计划，将在未来6到8年内，完成占地3平方公里的拓展区建设，规模相当于再造一个CBD。中心城的功能更加聚集。

　　而在郊区，人们则要忍受着拥堵的道路交通和拥挤的公共交通。2009年12月，北京地铁开始在早高峰期对5号线的重点站进行限流。此种做法，被迅速推广至地铁八通线、13号线，这些地铁线因承担在郊区居住的工作人口进城上班的通勤任务，每天都上演着“春运”般的场面。

　　检讨近几年北京旧城、中心城、新城的建设情况可以看出，这个城市的单中心空间结构仍保持着强大的发展惯性。

　　“回”字型路网：所有交通压力都聚集在城市环路

　　前面说到，“摊大饼”式的城市发展一个重要的表现就是随着城市环路一圈圈的外扩。近年来，北京交通条件的改善，基本上都是围绕着环路建设开展的。有人形象地把北京的环路建设比做画“回”字，建“围城”，而更多的人则在质疑环路建设对城市交通的作用。众所周知，环城路的主要功能是让路过城市的车辆或从城市一端到另一端的车辆较快地绕城而过，避开市中心。因此，环城路不可能成为城市交通的主要功能。

　　现在北京的道路就像一个只有主动脉血管、缺少毛细血管的人一样，血脉不畅。《北京市城市总体规划（2004-2020）》就提出五环以内规划按比例1：1.7：2.4：4.2，建快速路517公里，主干路873公里，次干路1222公里，支路2152公里，这是应达到的水平。其实，在《城市道路交通规划设计规范》里的推荐比例值是1：2.2:2.9:7.8。

　　同时，北京道路网十分稀疏，这也是世界大城市中所罕见的。不断地拓宽城市快速路和环路，却忽视了微循环道路，这样发展的结果就是，不管马路修的再宽，它也还是个停车场。

　　公交利用率：北京只有44%，东京已达90%

　　优先发展公共交通，是世界各大城市解决交通拥堵问题的首选之道。而公共交通，要靠便捷、快速和舒适来吸引乘客。2012年，北京公共交通日均客运量超过2060万人次，公交出行比例达到44％，成为中国公交出行比例最高的城市。然而像东京这样的大城市，公共交通在整个交通中所占的比率能达到90%。发达国家大城市的汽车拥有量比北京多，但利用率低，有些城市的私家车在交通中的利用率只有10%。

　　从绝对数量上来说，北京的公共交通并不少。北京地铁里程现在已经超过440公里，位居世界前列，并且还在不断的发展之中，可为什么公交出行比例还是上不去？这一定程度上还是与北京的城市结构有关，郊区地铁早晚形同“沙丁鱼罐头”，也就是说乘坐舒适度实在不高。部分有车族宁愿开车在马路上堵着，也不愿意乘坐公共交通，就是因为挤得难受。

　　同时，在时间上，北京公共交通也存在硬伤。据统计，单位距离内，乘坐公交车所消耗的时间是自驾车的2.3被，乘坐地铁所需要的时间是自驾车的1.7倍。也就是说，未来北京公共交通在注重数量的同时更应该注重质量。

　　用经济手段治理拥堵是个进步，但仍然跑偏

　　在一些人看来，征收拥堵费未尝不可。网民“子扬”表示，其实大家都明白，堵成这样，总得想办法解决，不管是限行限牌还是收费，政策都有合理的成分，也都是治堵的良方，一个理性的城市，应该执开放的态度。为了城市的长远发展，大家也应作出一点牺牲。他们认为，无论是出于治堵的需求还是环保的目的，征收拥堵费都将产生积极作用。

　　的确，对比于限行和摇号，征收拥堵费算得上经济手段来治理拥堵了，一定程度上算一种进步。但是指导思想就存在着很大的问题，还是用老的思路限制、制约，用行政强制令来进行管理，除了我们曾经说过的所谓“懒政、惰政”之外，其实它真正的问题，并不能有实质性的解决。在一个错误的指导思想之下，出台一个并不正确和恰当的方法，结果也可想而知。

　　城市拥堵的主要责任在管理者，而非车辆拥有者

　　有一个责任必须明确，造成交通拥堵，不是车辆拥有者的责任，而是道路当局、交管部门更应该反思的问题。一位新华社驻日记者写道：在驻日的十余年间，记者从来没有听说过诸如“单、双号限行“、“尾号限行”、“限上牌照”、“错峰上班”等说法，也没有听说过哪种类型的车在特定的时间段不能进入或通过市区。在东京市区，只要是“车”，无论是私家小轿车还是大型货车、运土方的卡车，就有在路上平等行驶的权利，真可谓体现出了汽车社会“车车平等”的理念。

　　街上的车多了，日本人首先想到的是限制车的数量呢？还是拓展道路和完善交通设施呢？答案是后者。记者在日本常驻期间，留下深刻印象的莫过于东京总在不停地扩建道路。特别是一到晚上10点以后，车流渐少，灯火通明的筑路工地随处可见。修路是不能影响通行的，那是驾乘者的权利，筑路公司会在道路上设置临时中间线，专门有人引导往来的车辆顺利通过。

　　解决北京拥堵的核心在于疏散中心城，完善路网

　　多年来，北京一直在提疏散中心城，可一直在执行的是“只疏散人，不疏散功能”，这样带来的结果就是，被疏散到郊区的人口还要重新回到中心城工作，同时又加剧了潮汐客流的通勤负担，加剧了“大城市病”的严重化程度。沿北京市轨道交通向外蔓延的多是住宅楼盘，而不是就业场所。以此方式向外疏散人口，国际上鲜有成功经验。

　　二战结束后，英国伦敦通过实施大伦敦规划，将市区的就业功能向外围新城疏散，成功地带动了人口疏散，推动了区域的平衡发展，从根本上缓解了市区的交通拥堵和环境污染。

　　在北京“城市病”不断严重的今天，50年代的“梁陈方案”屡次被人提出，还有好多人在“梁陈方案”的可行性。不是说现在真的还是实施“梁陈方案”，而是在于即使“梁陈方案”被推翻之后，北京仍然可以成团成片发展。所以说，北京要多中心，而不是唯一的核心。只有这样，北京的交通拥堵才有可能从根本上得到缓解。