朱恒顺：地方立法不能为权力“任性”开绿灯

　　1月20日，山东省临沂市第十八届人民代表大会第六次会议第三次全体会议审议通过了《临沂市制定地方性法规条例》，这是新修正的立法法赋予设区的市人民代表大会及其常务委员会立法权后，该市所审议通过的第一部地方性法规。

　　与临沂市相似，许多设区的市都是在今年年初召开的人代会上，正式行使了人大立法权。多年的“立法梦”终于变成现实，具有划时代的意义。

　　多年来，为数不少的城市一直在追求成为“较大的市”，其主要目的之一就是获得地方立法权。在立法法修改并获得省级人大常委会认定后，多数地方都在第一时间启动了首部地方立法的准备工作。在正式获得立法权三四个月后，许多地方的“立法处女作”就正式面世，足以说明它们行使立法权的急迫心情。

　　不过，我们也需要清楚的是，具有立法的热情是一回事，是否具备立法能力特别是制定“良法”的能力，则是另一回事。立法是高层次的制度设计，不仅是件力气活，更是技术活。制定管用的良法，需要足够的立法能力和高超的立法技术。在国家立法日益强调精细化、可操作的今天，地方特别是设区的市制定实施性法规规章的空间在不断收窄。如果在能力不足的情况下立法，不仅会容易走入重复立法、“花瓶式立法”的泥潭，还有可能出现立法滥权、立法冲突等问题。

　　多数省份人大常委会在评估设区的市人大是否具备立法能力时，重点考核了其法制工作机构和专门委员会设置情况。因此，在正式获得立法权前，多数设区的市人大都新设了法制委员会，或者在常委会增设了相应的工作机构。但是，仅仅增设一个机构、增加几个编制，对于增强立法能力的作用是有限的。真正的立法能力，首先是对立法信息的掌握和选取、判断能力。目前人大立法的一个最大障碍，就是对实务工作了解不够，在多数情况下，人大负责立法的工作人员掌握的信息不如实务部门工作人员。信息的缺乏和不对称，容易导致其在立法过程中被业务主管部门或者利益集团牵着鼻子走。这样，立法不能限权，反而容易为权力“任性”开绿灯。

　　因此，对于新获得立法权的地方来说，首先要着力增强立法项目相关信息的获取、分析和判断能力。对于立法项目涉及的实务工作，一定要明白“会上得来终觉浅，绝知此事要躬行”，务必要提前亲历亲为，深入了解。立法项目的具体负责人员掌握的信息超过实务部门工作人员，才有可能阻塞立法中的“私货”，才能对相关的制度争议作出科学的分析判断。也只有这样，人大才能触及复杂利益关系的、政府部门不愿碰的立法“深水区”，真正做到“立法为民”。

　　彭真同志曾说过，立法是“在矛盾的焦点上砍一刀”。在立法过程中，人大要努力找出矛盾的症结所在，敢于直面利益纷争，以科学、公正、务实的态度果断做出决策。如果不愿直面矛盾，一味和稀泥，回避矛盾，甚至迁就部门利益，立法质量就难以保证，地方立法的意义就会降低。这一点，尤其需要刚开始行使地方立法权的人大及其常委会注意。

　　全面启动地方立法权还需要解决许多新的课题。比如，全国人大常委会由于地方性法规大幅增加，备案审查工作一定要跟上，要通过备案审查，及时纠正地方立法中存在的问题，避免立法滥权和立法“任性”，并根据普遍存在的问题，提出指导性意见。就目前全国人大常委会的备案审查工作机制和力量来说，可能还有很多工作要做。再比如，各级人大要根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，逐步增加有法治实践经验的专职常委比例，尽快建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度；同时，要扩大从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者的比例，探索推行立法工作者职业资格制度，等等。

　　新获得立法权的地方，没有这些配套制度的跟进，制定出高质量的地方性法规真的有可能“难于上青天”。