城市更新行动助力高质量发展

　　作者：张中英

　　城市有机更新不仅是重大的民生工程，而且是激活老城区活力的经济工程，更是助推城市高质量发展的发展工程。新时代城市更新更重要的内涵与使命是城市的环境更新、产业更新及人的更新，这是新时代赋予城市更新的新定位、新要求。

　　随着我国经济发展进入“新常态”，城市发展由大规模增量扩张转向存量提质的新时期，城市更新迈入“有机更新”阶段。我国“十四五”和2035年远景目标纲要明确提出，“加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。”首次将城市更新上升为国家战略，这是党中央站在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的战略高度，根据城市发展的新阶段、新形势和新要求做出的重大战略部署，也是“十四五”以及今后一段时期我国推动城市高质量发展的必由之路。

　　当前，我国进入城镇化进程的中后期，新型城镇化面临“两期叠加”的复杂局面。一是城镇化速度的“持续放缓期”。2019年我国常住人口城镇化率为60.6%，珠三角、长三角及京津冀等发达地区约35个大中城市的城镇化率高于70%，预计2020-2030年，我国城镇化率每年提升大约0.85%，显著低于过去十年年均1.27%的升速，到2030年，我国的城镇化率或增至70%，增速会进一步下降。依据诺瑟姆S曲线和国际经验，城镇化率在20%-70%之间位于快速扩张阶段，跨越70%后增长速率放缓乃至停滞，出现逆城镇化趋势。二是城镇化问题的“集中爆发期”。“十四五”期间，我国城市发展将面临包括城市病、公共卫生、防灾减灾等风险交织叠加的易发多发期。发达国家的经验表明，城镇化率达60%左右，大城市病、城市分化、市中心衰败、人口流失等问题将集中爆发，一些老城功能间歇性失灵，拥挤的交通、居高不下的通勤成本、公共安全等现状“告急”，部分城市基础设施和公共服务设施供给不足，老旧小区环境也不能适应新时代人民日益增长的美好生活需要。面对新变局，一些城市的发展观仍局限在单纯的“谋增长、快增长”层面。对可能遭遇的“非常态状况”，一些城市的防范意识仍不够强。同时，我国过去的城市发展在空间上走过一段快速的外延式、扩张式、“摊大饼”式的发展路程，带来城市空间破碎、环境破坏、用地效率低下等一系列经济、社会和环境问题。传统城市开发建设模式难以为继、不可持续，城市转型发展已迫在眉睫。

　　面对新阶段新形势，以更安全、更韧性、更智慧、更宜居为目标全面推进城市更新，是破解城市发展“痛点”“堵点”“难点”问题的总统领，是推动城市高质量发展、高品质生活、高效能治理的总抓手，也是未来我国城市发展的新常态。城市有机更新不仅是重大的民生工程，而且是激活老城区活力的经济工程，更是助推城市高质量的发展工程。新时代城市更新已不仅局限在建筑更新上，更重要的内涵与使命是城市的环境更新、产业更新及人的更新，这是新时代赋予城市更新的新定位、新要求。在具体实践中，要注重实现以下三个方面“转变”：

　　更新目标从单一向多元化转变，核心是“以人为本”。城市更新不以空间资源经济价值最大化为单一目标，而是注重资源利用效率和生态、社会、文化、经济、安全等整体效益提升。城市更新聚焦提升城市经济品质、人文品质、生态品质、生活品质，持续增强城市的能级和核心竞争力。

　　更新方式从粗放向精细化转变，凸显“地方特色”。伴随城市发展由增量时代进入存量时代，城市更新进入微改造和保护阶段。“大拆大建”已逐渐放缓，城市更新更注重从推倒重建转向适度规模、循序渐进式的区域更新和提升，局部修缮和功能置换成为主要形式。

　　更新主体从政府向多方共治转变，注重“共建共享”。鼓励多元主体全面参与城市更新和空间治理，充分尊重地区的历史传统、文化特色和居民意愿，坚持上下结合、社会协同，采取适合地区特点、调动多方积极性的整治更新方式。

　　“十四五”期间，城市发展进入“减量建设”与“产业升级”并存时代。迈入高质量发展新征程，要将城市更新作为提高人民获得感和幸福感、供给侧结构性改革及动能转换的重要抓手，坚持精准规划、精美建设、精致管理，全方位提升城市品质，实现城市功能升级，切实增强城市综合实力和影响力，打造和谐宜居、绿色智慧、富有活力的新时代特色的现代化城市。

　　坚持人民至上，创造高品质生活，打造人民满意的宜居城市。要坚持以人为本，不断完善城市功能，提高群众生活品质。将以人为中心的城市更新与以人为核心的城镇化紧密结合、同向推进，积极推动公共服务均等化，围绕“就业-居住-服务”一体化，配套完善软硬件基础设施、教育、医疗、养老等系列公共服务产品，探索逐步实现“同城同待遇”的品质生活实现之路。将老旧小区改造作为城市更新中最贴近民生的重要工程，通过补齐幼儿园、停车场等公共服务设施推动完整居住社区建设，拓展银发消费、育幼消费、医疗康养等新消费模式，创造更高效便捷、更细分领域的优质产品和服务。加强城市绿色生态网络建设，完善城市生态系统。加强各类生活服务设施、无障碍人行通道等建设，增加公共活动空间，持续提升城市功能，为群众提供舒适的休闲运动场所，打造人性化、有温度的现代化城市。

　　坚持产业更新，锚定高质量发展，建设更富活力的创新城市。发挥城市更新在盘活低效空间、推动产业升级、促进新旧动能转换中的重要作用，通过“以城兴产”“以产促城”实现“产城融合”。紧紧依靠科技创新发展新业态、新模式，城市更新促进高附加值的现代服务业和高新技术产业向城市中心区集聚、低附加值的制造企业外迁，不断推动项目更新和区域产业“提质增效”。积极推进“工改工”类城市更新项目，将旧工业区升级改造为新型产业园，形成链条完整、功能完善的现代生态产业区。紧扣新兴产业方向，培育城市发展“新空间”，大力培育和引入科技型、环保型和都市型等新兴产业，重点推进2.5产业发展和产业社区建设，完善教育、医疗、居住、文化、休闲等功能，更好服务创新型经济发展。在城市功能提升的同时激发传统商业活力，形成扩大内需增长点，有效实现新动能迸发、运营效能提升和消费潜力释放。

　　坚持基建提升，聚焦高水平支撑，构建现代化基础设施体系。统筹“传统基建新基建”协同发展模式，全面提升基础设施整体质量效益水平，构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。持续推动传统基础设施提质增效，加快完善城中村、老旧街区等基础设施和公共服务。强化城市能源、生态环保方面基础设施，补齐核电能源短板，加强城市清洁能源供应、城市生态修复、生态完善工程，重点关注城市防洪防涝能力以及大气、水质污染治理等方面。切实扭转“重地上轻地下”“重建设轻管理”观念，加强城市老旧地下市政基础设施更新改造工作力度，增强城市防洪排涝能力，补齐排水防涝设施短板。加快构建新型基础设施体系，推动信息技术在产业园区、城市治理、居民生活、公共安全、医疗卫生等领域的广泛应用。利用人工智能、工业互联网、物联网等，对市政基础设施进行智能化改造升级，不断提升市政基础设施的安全性能和保障能力。加强都市圈基础设施互联互通，依托辐射带动能力较强的中心城市，加快山东省3个都市圈“1小时通勤圈”同城化水平，更好发挥现代基础设施对经济社会发展的支撑引领作用。

　　坚持科技赋能，创新高效能治理，形成便捷智能的智慧城市。加快推动智慧城市建设，以“城市大脑”建设为先导，以“两新一重”为重点，将新一代信息技术与城市更新需求深度融合，建立城市智能治理体系和应急管理体系。推进城市综合管理服务平台建设，构建集感知、分析、服务、指挥、监察为一体的智能化城市运行管理服务平台，加强对城市管理的统筹协调、指挥监督和综合评价，推进城市治理“一网统管”。加快推进智慧社区建设，打造智慧社区数据平台，运用5G、物联网等新技术对社区设施、设备进行数字化、智能化改造，实现社区智能化管理。加快推进基于信息化、数字化、智能化的老城区城市修补和生态修复。协同发展智慧城市和智能网联汽车，以支撑智能网联汽车应用和改善城市出行为切入点，建设城市道路、建筑、公共设施融合的感知体系，实现“聪明的车、智能的路、智慧的城”一体发展。

　　坚持安全为要，立足高站位谋划，建设迅速应变的韧性城市。“十四五”期间要加快补短板、强弱项，更好统筹发展和安全，以科学化、精细化、智能化全面提升安全韧性水平。把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节，建立“韧性指标体系”。加强城市生命线系统建设，构建结构化、网络化、分层级的公共开放空间体系，高标准建设各项生命线工程。打造具备应急功能的大型公共建筑，完善基于满足日常生活和应对重大突发事件的城市基础设施、交通通信、居民生活必需品、城市能源等战略物资和应急物资保障体系。健全公共卫生应急管理体系，着力完善重大疫情防控体制机制，全方位全周期保障人民健康。将“智慧”融入防灾减灾救灾工作，建立“智慧化”管理体系和工作机制。推动相对均衡的医疗设施布局，推进基层医疗设施的分区优化、均衡发展。坚持政府主导，社会参与的治理模式，创建共治共享的安全发展大格局，构建弹性高效的社区治理体系，以多元化的治理主体结构增强城市的“弹性”，让人民群众在城市更新中获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

　　(作者系山东省宏观经济研究院党委书记、院长)